Se acabó el mito de los "gastos impropios": la Seguridad Social no cuadra sus cuentas ni a martillazos
Ni con gastos impropios, ni sin ellos. Ni con separación de fuentes, ni con préstamos ni transferencias. Ni por arriba, ni por abajo ni haciendo el pino. Ni con calculadora ni a martillazos. José Luis Escrivá se puede poner del derecho o del revés, pero la realidad es la que es: la Seguridad Social no tiene suficientes ingresos por cotizaciones para pagar las pensiones contributivas.
En un mundo normal, esto no sería especialmente importante. O, al menos, no más importante que el resto del déficit público. Ya hemos explicado en numerosas ocasiones que el "sistema" de la Seguridad Social es un artificio contable, que no existe en la realidad.
Lo que existe es el Reino de España: que tiene una serie de ingresos, la mayoría provenientes de impuestos (como las cotizaciones sociales, que son un impuesto), y una serie de gastos, un capítulo en el que cada vez tienen más peso las prestaciones (y las pensiones son una prestación más). Si lo miramos con esta lógica, que suba una de esas prestaciones y que no sea suficiente con uno de esos impuestos... no debería ser un problema. Nadie compara, por ejemplo, el presupuesto del Ministerio de Trabajo con la recaudación del Impuesto de Sociedades; ni nos ponemos nerviosos en el caso de que estos ingresos sean inferiores a los gastos por desempleo. Lo que comparamos es el nivel de gasto total del sujeto de derecho público (Reino de España) con el nivel de ingresos que tiene este mismo sujeto. Y sí, en este contexto, lo preocupante es que el Reino de España vaya a tener este año un déficit del 11,3% y el que viene uno del 7,7% del PIB. También lo es que el nivel de deuda pública se vaya a instalar en el entorno del 120% del PIB
Pero no estamos en un mundo normal. Estamos en el mundo de la imagen, los mensajes y los titulares. En ese mundo, no real, los políticos de todos los partidos nos han dicho que existe un ente llamado "Seguridad Social" y que su función no es únicamente administrativa, como la de un ministerio o una dirección general. Lo que nos venden es que contiene una "caja única", que se financia de forma independiente con un impuesto propio (las cotizaciones) y que usa lo recaudado para pagar, con una lógica contributiva, las pensiones.
En este contexto (repetimos, no real pero sí oficial), nuestros líderes llevan años diciéndonos que el problema de la Seguridad Social tiene que ver con lo que denominan "gastos impropios": es decir, aquellas partidas que el organismo abona sin que le toque. El discurso dominante es que, si sacamos de las cuentas de la Seguridad Social esos gastos, más o menos las cifras cuadrarían. De hecho, es tan dominante que la principal (casi única) medida que ha propuesto esta semana el Pacto de Toledo para la reforma de las pensiones es mover partidas dentro del presupuesto público para que la Seguridad Social ya no vea, dentro de sus cuentas, todos estos gastos.
Pues bien, la realidad se vuelve a imponer. Incluso sin tener en cuenta esos gastos, el Presupuesto del organismo para el año que viene presenta un abultado déficit. Y eso asumiendo unos ingresos por cotizaciones tirando a optimistas (son similares a los obtenidos en 2019).
En nuestro mundo normal, esto no es muy relevante. España tiene un descuadre en sus cuentas públicas. Y sí, su principal partida de gasto son las pensiones. Y sí, algo hay que hacer para controlar el déficit del conjunto de las administraciones. En el mundo de los mensajes políticos, esos que dicen que van a cerrar el agujero de la Seguridad Social quitando gastos al organismo, esto es clave: desmonta, otra vez, la ficción.
Las cifras
Vamos con las cifras reales. Empezaremos con las de la ejecución del Presupuesto de 2019 (aquí todas las tablas). Tomamos como referencia 2019 por un lado porque 2020 todavía no está cerrado. Pero, además, porque este año es tan excepcional, sobre todo por el lado de los ingresos, que los datos parciales de ejecución presupuestaria podría ofrecernos una imagen no real de la situación.
En las tablas de un presupuesto público siempre hay líneas y programas que complican la lectura. Por ejemplo, en el caso de la Seguridad Social hay transferencias corrientes a la propia Seguridad Social por valor de casi 4.000 millones que aparecen tanto en gastos como en ingresos. Por eso, tiene sentido que, de cara a la opinión pública, se limpien un poco esas partidas. Redondeando, lo que tenemos es (y hablamos de la Liquidación del Presupuesto de 2019):
- Algo más de 4.000 millones en gasto de personal, gasto corriente y otros
- 128.150 millones aproximadamente en pensiones contributivas (jubilación, invalidez, orfandad, viudedad y favor de familiares; aquí no se incluyen complementos a mínimos)
- 12.700 millones en otras prestaciones contributivas (incapacidad temporal: 9.527 millones; maternidad y riesgos durante el embarazo: 2.637 millones; y un puñado de prestaciones menores que suman unos 500 millones de euros...)
- Algo menos de 11.350 millones en prestaciones no contributivas (incluidos 7.000 millones de complementos a mínimos)
- Enfrente, por el lado de los ingresos: las cotizaciones sociales alcanzaron los 124.255 millones, mientras que por tasas y otros ingresos de la Seguridad Social recaudó algo más de 1.660 millones
Como vemos, los ingresos del organismo por cotizaciones y tasas (126.000 millones) no cubren sus gastos por prestaciones (unos 153.000 millones a los que habría que añadir los 4.000 millones de gastos de funcionamiento).
Nada extraño. Es lo que ocurre en la mayoría de los departamentos públicos. ¿Y quién los paga? Pues la Administración Central con los impuestos (podríamos decir que el Ministerio de Hacienda, que al final es el que recauda). En 2019, lo hizo a través de dos grandes partidas: por un lado, con 15.643 millones de transferencias corrientes; y, por el otro, con 13.830 millones en préstamos.
¿Y por qué el Estado, que ya transfiere 15.643 millones a la Seguridad Social, le presta otros 13.830 millones más? ¿No tendría más sentido que le hiciera una transferencia de 30.000 millones y se olvidase de préstamos? Probablemente sí. Pero entonces se perdería la ficción del sistema, la caja única y los gastos propios o impropios.
¿Es que acaso el Estado le va a pedir en algún momento a la Seguridad Social que deje de pagar alguna prestación para devolverle el dinero? Evidentemente, no.
Los 'martillazos'
Como decimos, la lógica de todo este proceso tiene más sentido político que económico. Y pocos políticos han luchado más en este sentido que el actual ministro de Seguridad Social. José Luis Escrivá está empeñado en que el Estado asuma directamente buena parte de estos gastos a través de transferencias (es decir, como ya hace ahora... pero incluso sin recurrir a ese mecanismo un tanto extraño del préstamo).
De hecho, en alguna de sus comparecencias ante la Comisión del Pacto de Toledo ha venido a decir que si le quitamos a la Seguridad Social los gastos impropios, relacionados con políticas que no tienen que ver con este organismo (desde las pensiones no contributivas a las bonificaciones a la contratación), el sistema estaría más o menos en equilibrio.
Todo esto es muy discutible. Quizás otros departamentos no verían las cosas con el enfoque que les da Escrivá (y sus predecesores, porque esta petición la hacen todos los ministros del ramo y los secretarios de Estado desde hace una década). Porque habría que debatir mucho sobre quién tiene que pagar al personal de la Seguridad Social o qué prestaciones son o no contributivas y forman parte del sistema... si es que hay un sistema.Hace algo más de un mes, el ministro estuvo en el Congreso y denunció que la Seguridad Social se estaba haciendo cargo de más de 22.000 millones de euros de gastos que no le correspondían (ver imagen de la derecha para más detalle) entre gastos de funcionamiento, prestaciones no contributivas, ayudas a la contratación, tarifas planas o prestaciones de maternidad-paternidad.
Pero, metiéndonos en esta lógica un tanto extraña, es cierto que, hasta 2019, si sólo contamos pensiones contributivas (y eso es mucho decir) y prestaciones por incapacidad temporal; y lo comparamos con los ingresos de la Seguridad Social por cotizaciones y tasas, en este caso y añadiendo a esos ingresos lo que se pierde por las bonificaciones en la cuota, casi tenemos equilibrio presupuestario. Una ficción como otra cualquiera, pero una que parece tranquilizar al actual ministro.
El problema es que ni siquiera así, ni con este bricolaje contable (que es tan discutible como cualquier otra forma de organizar los ingresos y gastos del Estado), las cifras encajan a medio plazo. Hasta ahora hemos hablado de 2019, para ver de dónde veníamos y porque por ahí marchaban los argumentos que nos han planteado en los últimos meses.
Ahora vamos a ver lo que dice el Presupuesto para el año que viene (tomamos como referencia el Libro Amarillo de los PGE, en el capítulo destinado a la Seguridad Social, página 333 y siguientes):
- Ingresos por cotizaciones sociales: 125.144 millones
- Tasas (y otros ingresos): 1.255 millones
- Transferencias corrientes de la Seguridad Social: 167.342 millones
- De esos 167.342 millones, 143.026 millones corresponden a pensiones contributivas (en este caso, esta cifra sí incluye algo más de 7.000 millones de complementos a mínimos) y 9.986 millones a prestaciones por incapacidad temporal
- Las demás prestaciones cubiertas son pensiones no contributivas (2.568 millones); nacimiento y cuidado del menor (3.240 millones); prestaciones familiares (1.402 millones); Atención a la Dependencia (2.253 millones); Cese de Actividad (713 millones); Ingreso Mínimo Vital (2.988 millones); Otras transferencias (1.146 millones)
Como vemos, hay más de 40.000 millones de diferencia simplemente entre los ingresos de la Seguridad Social y las transferencias corrientes a las que el organismo se ha comprometido (porque ya hemos borrado de esta cuenta los gastos de funcionamiento). Incluso si quitamos todo el resto de prestaciones (y algunas de ellas se consideran contributivas, por lo que sería polémico sacarlas del sistema) y le añadimos a los ingresos 2.000 millones (por las bonificaciones a la contratación que, en teoría, pierde el organismo por ese tipo de políticas) y los 7.000 millones de complementos a mínimos, las cifras no encajan: tendríamos unos 135.000 millones de ingresos frente a 153.000 millones en pensiones contributivas + incapacidad temporal.
Incluso si quitamos esta última rúbrica, sólo con pensiones contributivas, el déficit sería ya de 7.000 millones.... y subiendo.
Habrá quien diga que podemos seguir quitando. Si la cuestión es que la Seguridad Social no tenga déficit, ¿por qué detenernos aquí? Por ejemplo, en alguna ocasión se ha planteado sacar las pensiones de viudedad (24.000 millones) del régimen contributivo. Sería un artificio contable más (y poco justificado: viudedad es una prestación contributiva de manual). Pero es que, además, tendría las patas muy cortas. El gasto en pensiones contributivas ascendía a 95.000 millones de euros al año en 2010 y ya vemos cómo superará los 143.000 millones en 2021. La tendencia no cambiará por mucho que maquillemos el Presupuesto.
La partida en pensiones sube por tres motivos: más beneficiarios (crece el número de pensionistas); pensión media más elevada (los que entran tienen derecho a prestaciones más altas que los que fallecen); revalorizaciones legales (este año, el 0,9%). Salvo en años de muchísima creación de empleo y subidas de sueldos, el incremento del gasto en pensiones es superior al de ingresos por cotizaciones.
La opción escogida hasta ahora consiste en seguir moviendo cajas en el Presupuesto para lanzar un mensaje tranquilizador a la opinión pública. Por ejemplo, para 2021, el Estado enviará a la Seguridad Social transferencias corrientes por valor de 31.177 millones y le otorgará otro préstamo (irreal, porque nunca se devolverá) de 13.380 millones. ¿Y por qué no hacer, directamente, una transferencia de 45.000 millones? ¿O un préstamo por esa cantidad? A efectos prácticos, no cambiara nada, aunque sí cambiaría el titular sobre el déficit de la Seguridad Social: si es transferencia no hay déficit (se lo queda el Estado); si hay préstamo, el déficit sí aparecería asociado al organismo.
Por muchos martillazos que demos a las tablas... esto es lo que hay. Podemos separar todas las fuentes de financiación que queramos, pero la realidad seguirá siendo tozuda.
